青少年体育俱乐部发展问题探讨(二)

三、完善改进

（一）俱乐部核心功能有待进一步明确 

    核心功能是由组织性质所决定的，青少年体育俱乐部是公益性群众体育组织。为此，可以认为通过广泛组织开展青少年体育活动，普遍增强青少年体质是俱乐部的核心功能定位。这一核心功能是通过日常活动、技能培训、比赛交流、冬夏令营等途径来实现的。核心功能强调青少年普遍享有到俱乐部参加活动的权利。对核心功能的认识目前还存在误区，如：

    一是少数学校类俱乐部，把俱乐部等同于传统项目学校或学校代表队，青少年加入俱乐部设置条件门槛，限制人数，侧重抓提高，以培养运动尖子和参加比赛为功能定位。

    二是少数体校类俱乐部，认为俱乐部的核心功能定位就是培养、输送后备人才，把体校的工作等同于俱乐部工作。

（二）要重视与民政、教育、税务、物价等部门协调、沟通，统一认识，齐抓共管

    第一、一些地方教育行政部门把俱乐部视为举办单位的附属机构，因而把俱乐部依法取得的服务性收费定性为乱收费，加以禁止。

    第二、个别地方财政部门把俱乐部这样的民间非营利组织视为行政事业单位，将其财务工作纳入行政事业单位管理，不允许开设银行账户和单独建帐，统一收支管理，按财政资金管理要求，到地方政府财务结算中心报账。

    第三、一些地方民政部门不支持俱乐部登记注册，管理上采取无为政策，不进行常规年度检查，放任发展，只要不出大事就不管。不规范的管理不利于俱乐部的发展。

第四、一些地方税务部门按营利性组织征税，甚至对法律明确规定应当免税的政府扶持资金亦开征收入所得税。

    第五、一些地方物价部门不认可俱乐部收费资格，不予办理收费许可证或进行收费备案。未获得收费许可的俱乐部因为收费而成为名符其实的乱收费。除物价部门原因之外，一些俱乐部本身也不愿意办理收费许可，认为要纳税，积极性不高。

（三）应及时足额下拨扶持资金，地方配套及俱乐部使用监管有待加强

    扶持资金是国家利用彩票公益金支持青少年体育俱乐部创建工作的专项资金。足额及时下拨和监管使用是各级体育行政部门应当履行的职责。有如下方面有待完善：

    1、一些地方下拨资金能做到及时，但不能做到足额，个别地方既不能及时亦不能足额。

    2、个别地方存在挪用为部门业务经费的现象。

    3、个别地方开展创优评先活动没有经费预算，挪用下拨资金用作奖励资金欠妥(限定性投入,不能改变用途)。

    4、个别地方存在层层截流和挪用的现象。

    5、个别地方存在财政部门挪用扶持资金现象。

（四）缺乏权威的国家或地方联合会统筹创建工作

    开展创建以来的工作重点是抓基本组织建设，联合会则因诸多原因而未成立。随着数量增加，业务主管部门管理人员与工作任务不相适应的问题日益突出。迫切需要成立权威性行业性组织，履行政府赋予的部分微观和行业协调管理的职能，维护俱乐部权益，建立从业规范，加强行业自律，组织开展活动，培训和交流。以收费标准为例，由于缺乏指导性定价，区域收费标准存在很大差异，某大城市，短期培训收费有上千元的，也有则分文不取的。一方面是收费无约束，另一方面则对收费有顾虑。而四川省由于有联合会与省物价委联合下发文件，收费既有依据，收费标准亦规范合理。

（五）应当重视和加强登记注册和年度检查工作

注册登记和参加年检相关法律已给予明确，只有登记注册，才有合法身份，才具有契约权，才有开展服务性收费资格。

  1、一些地方对登记注册和年度检查重视程度不够，据2007年3月的统计数字，全国约有422个俱乐部，占总数22%的俱乐部未注册登记。

    2、相当数量俱乐部不重视年度检查，地方登记管理机关亦存在疏于管理的现象。

    3、有的俱乐部登记证书所载事项变更亦不及时到登记管理机关进行变更登记。

（六）税收优惠政策难落实，税目多、税率高

    俱乐部税收问题包括三个部分：一是税收优惠资格认定，二是优惠待遇，三是监督管理。

    第一、不能依法认定税收优惠资格，缺乏统一税收标准，争取优惠税率的沟通和协调工作做得不够。

  第二、缺乏税收优惠待遇。对收入缺乏税收优惠，对社会捐赠不给予减免税优惠，个别地方甚至对政府资金亦开征税。相当数量的俱乐部采取了多花少留的办法避税，认为只要“收支平衡，略有盈余”就可以了，尽管年收入达到数十万，但年未净收入大都不足3万元，只求收支平衡，不求积累，这种现象不利于俱乐部发展。

第三、缺乏统一的税种、税目和税率规定。目前涉及非营利组织的税种13种，从征收情况来看，主要有营业税、企业所得税、城建税、教育附加税等。从税收优惠内容来看，国家对民间非营利组织给予营业税、土地使用税、房产税、车船使用税、增值税、契税等方面的免税待遇。

    第四、有偷税、漏税现象。部分有经营收入的俱乐部未办理税务登记证。

（七）地方布局有待完善，实行先创建后申报

    第一，布局有三种情况需要注意：一是有的省区俱乐部总数的三之一集中在中心城市，其他地区数量过少；二是有的俱乐部地处偏僻，周边什么都没有的；三是有的省区在一座体育场内就有三个俱乐部，有的一个举办单位有二个俱乐部，资源浪费。

    第二，以往的申报办法是是“先申报，后创建”，即国家给省市分配名额，省区给地方分配名额，地方指定申报单位，批准后再开展创建活动。07年开始改为“先创建，后申报”，即地方先开始创建活动，待成熟后再申报。

（八）应当正确认识和处理与举办单位的关系

《民法通则》明确：机关、企业、事业单位和社会团体四种法人具有民法中的法人地位。不同的行为主体，其组织的宗旨和任务是不尽相同的，法律对其运作与管理也做出不同的规范。根据《民法通则》，举办单位和俱乐部应为二个互为独立法人的组织，关系为平等，而非从属。一是各自都在相对独立的法律框架之下运作，依据相关法律承担社会及法律责任与义务；二是财产基础和资金来源不同，事业单位主要依靠财政拨款，而社会团体资金主要来自政府资助、社会捐赠、服务收入等，财务制度不一样，按规定各自有独立的银行账户、独立建账和核算；三是对等关系，彼此不能替代收费或纳税。由此，可以判定俱乐部是得到政府资助，依法注册登记的独立运作与管理的法人，有自己的创建宗旨和目的，是一个的实体性社会服务机构，不是举办单位的内设机构或附属部门。

有待完善之处：

    第一、认识上认为是对等关系，操作上按从属关系处理，实行“两块牌子，一套人马”管理，工作不分、经费不分、帐目不分、人员不分、办公场所不分，甚至举办单位的工作计划或总结就是俱乐部的。

    第二、由于俱乐部对举办单位有较大的依赖性，所以其自治性受到很大限制。

（九）对非营利性存在认识误区，把公益性等同于免费，非营利等同于非经营

俱乐部有责任妥善管理和合理经营公益资产，提高公益资产的使用效率，最大限度地履行宗旨承诺的公共责任。非营利并不意味着不盈利，而是组织的利润不能在成员之间进行分配，不分配收益是世界各国非营利组织的一条准则。我国法律也作了规定。《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定“民办非企业单位开展章程规定的活动，按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动。”

1、一些地方教育部门把学校类俱乐部合法的服务业务收费视为乱收费；一些学校类俱乐部把公益性理解为免费，把非营利理解为非经营。

2、非营利亦成为个别缺乏经营意识的俱乐部依赖藉口。

3、服务性业务收入少必然要依赖政府或者举办单位，从而影响可持续发展。

4、受非营利影响，一些俱乐部不公开业务收入，亦不办理收费许可和税务登记证，违规收费和偷税、漏税。也存在办理收费许可积极，办理税务登记消极的现象。

5、一些地方的物价部门俱乐部收费存在认识误区。

（十）完善个人会员制，规范和审慎发展团体会员

    第一、个别学校类俱乐部为收取会员费采取强制学生集体加入的作法，造成不良影响；一些俱乐部，发展会员仅限于本单位。

    第二、一些俱乐部发展团体会员不规范，普遍未经业务主管单位审查，并向登记管理机关申请登记。一些团体会员有名无实，重挂牌（有的甚至不挂牌）和收费，轻规范。根据《社会团体登记管理条例》规定：“社会团体的分支机构、代表机构是社会团体的组成部分，不具有法人资格”。由于没有签订协议或契约，责、权、利不明确，行为无约束，一旦出现问题责任将由俱乐部承担。

    第三、民办非企业登记注册的俱乐部应审慎发展单位会员。相关法规对民办非企业单位发展个人会员未做规定，但明确规定：“民办非企业单位不得设分支机构”。目前大约97%的俱乐部是民办非企业单位。

（十一）财务管理工作不平衡，专业化程度有待提高

    本次检查评估的一项重要内容为财务评估：包括是否独立核算，账目是否完整，会计人员和银行帐号基本情况及年末余额。需要完善之处：

    1、俱乐部财务普遍是由举办单位的会计人员兼任，这部分人大都只接受过预算会计培训，不熟悉《民间非营利组织会计制度》，所以处理相关业务有难度；有的会计人员业务素质不高，会计处理不规范；部分数俱乐部由非专业人员担任会计，账目混乱，凭证不全。

    2、普遍未独立核算，无独立帐号，或虽有独立帐号但没有单独设帐核算和举办单位账务混在一起。会计制度执行欠规范，事业单位与民间非营利组织会计制度科目混用；

    3、部分俱乐部财务管理欠规范。如有的票据使用不规范，收取培训费，开具往来结算收据；有的经营收入不做收入，挂往来款，偷逃税款。

4、部分俱乐部未设置账簿等相关会计核算资料或会计资料不全；账面、报表开办资金与登记证书中的开办资金不一致，未按照要求进行开办资金变更登记；相当多的俱乐部既不作年度财务报告，亦不参加登记管理机关指定的会计事务所的外部审计。

    5、支出结构欠合理，业务支出低，个人分配高。不分配收益是法律对民间非营利组织做出的规范，特别是扶持资金作为限定性收入相关法规对其支出给予了限定。一般情况下，业务收入的10%可以进行个人收益分配，但实际已远超这个比例，一般都达到50%以上，个别俱乐部行政开支和个人分配比例高达总支出的90%以上。

    6、存在营利现象。公益性组织不能以盈利为目的。从国外情况来看，非营利组织经营收入占总收入的比例最多不超过50%。通常，实体性的非营利组织经营性的收入比重会高一些，而会员性的非营利组织经营性的收入比重会低一些。从检查情况来看，不少俱乐部培训收费价格接近、持平甚至高于当地营利性健身俱乐部，经营收入占总收入的比例高于50%，有的超过1倍，数倍，甚至数十倍。

（十二）组织实体化程度普遍不高，机构虚置，缺乏人员和场所，建章立制工作亦应加强

  俱乐部作为一个实体型社会服务机构，应具有一定的正式组织形式，包括健全的决策机构，固定的办公场所、固定或相对固定的人员、经常性的活动、完善的制度规范等等。需要完善之处：

    1、一些俱乐部董事会或理事会作为决策机构虚置或规范性较低。

  2、部分俱乐部内设机构虚设，无固定办公场所。

    3、一些俱乐部无固定或相对固定人员，兼职人员兼职不兼事。

    4、建章立制工作需要加强。

（十三）对自律的认识有待提高，制度建设有待加强

 青少年体育俱乐部的自律是指俱乐部围绕章程，制定系统的制度和规则，建立相互制约的运行机制，以指导约束内部的行为，实现自我组织、自我管理，保证其健康发展。自律规范主要有三个层次：自律的环境、自律机制的建设、内部制度建设，其中以章程为核心的内部制度建设尤其重要。检查发现，自律方面存在一些不容忽视的问题：

    1、对举办单位过于依赖，缺乏自律的环境。

    2、自律机制建设有待深化。管理、财会人员专业化程度较低，有必要建立科学的行业准入制度；有的收费和支出欠规范；有的长期不开展业务活动；有的人员变动较频繁；有的兼职人员过多。

    3、制度化意味着组织的运作需要受到法律、法规等正式的强制性的社会制度控制，需要接受各种社会监督机制、问责机制，同时，要加强内部制度建设。一方面对相关法规了解不够，另一方面内部管理制度不健全，存在着为了应付检查而临时拼凑规章制度的现象，反映了建章立制工作认识不到位。

（十四）章程、名称、契约、开放证明等欠规范

1、应提高对组织章程重要性的认识

章程是重要的具有法律效应的文本。 “国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动”。筹备时须向登记管理机关提交章程草案，只有章程内容完备登记管理机关才会准予登记，并发给《法人登记证书》。

    (1)对章程的重要性认识不够，有的俱乐部制订章程有一定的随意性，一些重要的内容未予以明确，如出资人、业务范围等，为日后发生纠纷留下隐患。

    (2)章程格式缺乏统一，随意增减内容， 示范文本为八章四十条，有的不到，有的则超过。

    (3)内容不完整或有意迥避重要条款。有的将《社团章程示范文本》和《民办非企业单位章程示范文本》的内容根据自己需要进行整合，如迥避开办资金、出资人和金额条款，而增加会员一章团体会员，然而《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十三条明确规定：“民办非企业单位不得设立分支机构”。

    (4)有的内容繁杂，特别是业务范围，有的把属于义务的，如定期向上级主管部门请示、汇报亦列为业务范围。章程示范文本明确要求：必须具体明确。

2、名称有待规范

法人名称权取得是以登记核准为前提条件的，所以在登记注册的设定条件中，明确规定民间组织要有“规范的名称”。“规范的名称”的条件之一，是名称必须与民间组织的业务范围一致。”法规之所以这样规定，是因为名称对一个组织来部具有专有性，是一个组织区别另一个组织的标志，不能被盗用、冒有。《中华人民共和国民法通则》第99条规定：“法人享有名称权”。 民政部《民办非企业单位名称管理暂行规定》亦规定：“经登记管理机关核准登记的民办非企业单位名称受法律保护”。

    名称方面需要完善之处：

   （1）目前相当数量以民办非企业单位登记的俱乐部名称不符合法律规定。《民办非企业单位名称管理暂行规定》明确规定：“不得含有事业单位名称”。而实际上大都以举办单位的名称命名的。如某某市第一中学青少年体育俱乐部等，同一个名称二个不同性质的法人使用，名称应该体现俱乐部的性质、特点等，如某某市育才中学可命名为某某市育才青少年体育俱乐部，而不应是育才中学青少年体育俱乐部。

（2）应注意名称连用。 《民办非企业单位名称管理暂行规定》第四条规定：“民办非企业单位名称不能单独冠以市辖区的名称或地名，应当与所在市的行政区划名称或地名连用”。不能用如“朝阳区青少年体育俱乐部”，而应是“朝阳区阳光青少年体育俱乐部”；亦不能直接用，如“北京市阳光青少年体育俱乐部”或者是“广东省天河区光明青少年体育俱乐部”，规范的应该是“北京市朝阳区阳光青少年体育俱乐部”或者是“广州市天河区光明青少年体育俱乐部”。

   （3）名称过于简单或过于复杂。 《民办非企业单位名称管理暂行规定》要求：“民办非企业单位名称中所标明的组织形式必须明确易懂”。如有的用“某某省某某县青少年业余体校国家青少年体育俱乐部 ”。既复杂亦不规范。有的则过于简单，如“某中青少年体育俱乐部”，过于简单。

3、协议书需要明确双方的责、权、利，体现公平性

    协议书是明确俱乐部与举办单位关系及双方责、权、利的重要依据，它对于创建工作的顺利进行和形成长效机制具有重要作用。

   （1）名称多，不够统一。现有的名称包括：“协议”、“场地租赁协议书、租赁协议”、“场地使用协议书”、“运动场地和器材借用协议”、“合作协议书”、“合同书”、“提供场地协议书”、“使用场地设施及办公用房协议书”、“依托某某单位创建俱乐部协议书”、“场地设施使用决定”、“协议合同”、“场地租赁合同”、“委托经营管理协议书”、“场馆对外开放协议书”等15个名称。比较合适的可能应该是“场地设施及办公用房使用协议书”。